Desastres naturales, diligencia nacional

En este artículo publicado por Daniel Kaufmann y José Tessada para la institución norteamericana Brookings, se analiza el rol que jugó el gobierno chileno durante el desastre y los desafíos que deben ser enfrentados durante la reconstrucción.

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*Artículo de opinión publicado en el sitio web de Brookings

El terremoto chileno que se produjo en la madrugada del 27 de febrero trajo consigo intensas imágenes de devastación, y la cobertura de medios internacionales ha mostrado escenas de saqueo e incendios premeditados que fueron sus secuelas inmediatas.

En Chile, la crítica hacia la respuesta del gobierno es generalizada. Muchos se preguntan si pudieron prevenirse numerosas muertes y una severa destrucción; si la respuesta de emergencia y rescate del gobierno ante este desastre natural fue rápida y efectiva; y por qué la ley y el orden se quebrantaron inmediatamente después del terremoto. Las críticas se han enfocado en el fracaso de las autoridades centrales en alertar a la población costera  ante el  tsunami que se aproximaba, su retardada y tímida reacción ante los disturbios en la región más devastada del sur (donde se han registrado la mayor parte de los saqueos) y su lenta distribución inicial de productos esenciales.

Al aportar una perspectiva comparativa que considera tanto la magnitud del desastre natural  como las características de gobernabilidad en Chile, sugerimos  que a pesar de algunos errores importantes, hasta ahora Chile ha enfrentado la situación relativamente bien.  Identificamos y seleccionamos situaciones difíciles que representan oportunidades de reforma y mayor progreso en Chile.

Desastres naturales y número de muertos

Con fecha 5 de marzo, el gobierno chileno había confirmado 279 víctimas identificadas, aunque la cifra de muertos es posible que se incremente en centenares, considerando que muchos no han sido todavía identificados o se les considera desaparecidos. No obstante, es altamente improbable que dicha cifra llegue a miles de personas. Pero la trágica muerte de centenares de personas es profundamente dolorosa e implica sufrimiento para muchas otras.

No obstante, se debe recordar que el terremoto que azotó a Chile fue el quinto más fuerte registrado en el último siglo, con una magnitud de  8.8 grados en la escala de Richter. Esto lo sitúa en la nefasta elite dentro de la liga de los “mega-terremotos”, lo cual significa que fue cientos de veces más fuerte que otros terremotos cercanos a zonas pobladas en años recientes, con  excepción de los terremotos en Indonesia los años 2004 y 2005.

Las imágenes del reciente desastre en Haití están frescas en nuestras mentes, con un terremoto de magnitud 7.0 y una cifra de muertos que supera las  220.000 personas. Más distantes están los recuerdos de terremotos como el de Pakistán en 2005 (magnitud 7.6, 86.000 muertos), México en 1985 (7.4 y 17.100 muertos), Japón en 1995 (6.9, 5.500), Armenia en 1998 (6.8, 25.000), Turquía en 1999 (7.4, 17.100) o más recientemente el feroz terremoto en China en 2008 (7.8, 70.000), entre muchos otros. El número de  muertos en estos casos supera ampliamente el de Chile, como vemos más abajo en la Tabla 1.

La pregunta de fondo es  entonces por qué el número de fallecidos en Chile no es enormemente superior. El megaterremoto chileno fue relativamente profundo, lo cual puede haber mitigado parcialmente su monstruosa fuerza en la superficie. No  fue tan solo que la tierra tembló largamente,  sino que el epicentro del terremoto estuvo también muy cerca de varios centros altamente poblados. Como resultado, se vio afectada una extensa zona –abarcando desde el sur, donde se ubica la segunda ciudad de Chile, Concepción, muy cerca del epicentro, a Santiago, en el centro del país y toda la zona norte. Y además, el terremoto no solamente causó destrucción en la superficie, sino que también generó un tsunami y numerosas y fuertes réplicas (que a menudo superaron  los 6 grados de magnitud).

Puede ser un pobre consuelo para los chilenos, pero cuando un desastre natural de esta magnitud se hace sentir, el número de posibles víctimas habría sido enormemente mayor en la mayoría de los países del mundo.

Impacto del terremoto: la gobernabilidad sí importa

La buena gobernabilidad de Chile  desempeñó un rol significativo en la baja cifra  de muertos producto de este terremoto. En especial se destacan dos dimensiones de dicha gobernabilidad – la efectividad del gobierno (la eficacia del sector público), y el control de la corrupción. A lo largo de los años, las efectivas instituciones de Chile lograron diseñar y adoptar mejores códigos de construcción, los que han sido periódicamente mejorados, a fin de reflejar la anterior experiencia en terremotos, innovaciones en tecnologías de prevención y la creciente riqueza del país , (resultado en parte del buen grado de gobernabilidad).

Igualmente notable es que estos códigos de construcción son respetados. Los medios de comunicación dieron a conocer al público internacional que un edificio nuevo había colapsado en Concepción y que un edificio de departamentos cerca de Santiago había sido declarado inhabitable puesto que se inclinaba más que la torre de Pisa. Llama la atención sin embargo que estos ejemplos de incumplimiento de los códigos de construcción (y posible corrupción) son casos individuales más que sistémicos. Naturalmente, hay muchas estructuras dañadas, particularmente (pero no exclusivamente) aquéllas construidas hace mucho tiempo.

Aunque mucha gente cercana al epicentro se quedó sin hogar, no disminuyó el número general de casas y el número de fatalidades debidas al colapso de edificios fue limitado. De hecho, una gran parte de las muertes fueron causadas por  el tsunami.

Sin duda que, tal como ha sucedido con pasados terremotos, se extraerán lecciones de la evaluación del daño y se mejorarán los códigos de construcción, pero el sistema general existente funcionó. En contraste con el devastador efecto de  la corrupción en el sector de la construcción en ciudades afectadas por terremotos en Turquía (donde colapsaron muchos edificios residenciales) y China (donde se derrumbaron muchas escuelas repletas de alumnos), los bajos niveles de corrupción en Chile, junto con instituciones efectivas, ayudan a explicar por qué los códigos de construcción fueron implementados en gran medida.

Más ampliamente, la experiencia empírica, como la presentada en el estudio de Kahn sobre desastres naturales, sugiere que entre otros factores, la  gobernabilidad y la corrupción son determinantes en cuanto a número de muertos. Una revisión de los terremotos más recientes, mostrados en la Tabla 1, y de la calidad de la gobernabilidad (en términos de efectividad de la gobernabilidad y control de la corrupción) también apunta en esa dirección.

La Respuesta del Gobierno: Dificultades y el “Test de Gobernabilidad”

La planificación anticipada para enfrentar terremotos, incluyendo entrenamientos  y simulacros, son parte integral de la educación de adultos y niños en Chile. En términos de la respuesta inmediata ante la crisis, sin embargo, hubo serios errores.

Primero, la alerta de tsunami fue malinterpretada, al parecer por una  unidad responsable de la Armada, que no logró  coordinarse con la oficina nacional de emergencia. Incluso si la amenaza de tsunami hubiese sido identificada de inmediato por las autoridades (lo que no sucedió), es poco probable que la información fuese entregada a tiempo a las localidades afectadas. Esto, porque el sistema de advertencias se basaba en la Internet y el teléfono, resultando ambos inutilizados durante la caída de la red de suministro eléctrico.

Segundo, el gobierno fue inicialmente lento en el envío de enseres esenciales a las ciudades más afectadas del sur del país, en parte debido a su incapacidad de informarse de las necesidades locales, debido a la falla de energía ya mencionada.

Tercero, el gobierno vaciló y retrasó el desplazamiento de las fuerzas armadas para ayudar en el esfuerzo de mantener el orden público,  parcialmente debido a cálculos políticos mezquinos y una sensibilidad  latente en torno al uso de las mismas, debido a los recuerdos del régimen de Pinochet. Hubo saqueos e incendios intencionales en algunas localidades, y la prensa informó ampliamente  estos incidentes.

Después de estas demoras iniciales en los primeros días, el gobierno central, dotado de una mejor organización, más información y mayor decisión,  ha encauzado la ayuda hacia las regiones afectadas, proporcionando productos de emergencia y restaurando la ley y el orden.

Los errores cometidos, aunque no son triviales, deben ser puestos también en perspectiva. La perfección es totalmente irreal en cualquier situación de crisis de esta magnitud y complejidad, donde se requiere adoptar decisiones y pasos coordinados entre muchos funcionarios en diferentes localidades y en un periodo muy breve de tiempo.

Por ejemplo, hubo errores mucho peores durante la respuesta de Estados Unidos al huracán Katrina 2005, en Nueva Orleans. Más de 1.800 personas fallecieron y decenas de miles  permanecieron atrapadas por días y expuestas a peligros en sus hogares anegados, en estadios y centros de convenciones. Los saqueos, el desorden y la violencia se mantuvieron por casi una semana, hasta el arribo tardío de 40.000 tropas para restablecer la ley y el orden. En la actualidad, esta ciudad sólo alberga a aproximadamente dos tercios de la población que allí vivía antes de Katrina.

Esta seria cadena de infortunios se produjo en un país con un gobierno que es generalmente efectivo. Se cometieron serios errores respecto a la evaluación y mantención de los viejos diques, la evacuación de ciudadanos, el almacenamiento de suficientes cantidades de provisiones antes del huracán, y en la coordinación de los esfuerzos de rescate y recuperación, después del mismo.

Como vemos en la figura, Estados Unidos  también exhibe altos niveles de control de corrupción; aunque entre las ciudades estadounidenses, Nueva Orleans no es históricamente conocida por ser ejemplo de probidad.  Un corolario de esta comparación entre Chile y Estados Unidos es que el que un gobierno cometa un error serio en tiempos de una crisis repentina causada por un desastre natural, no es síntoma de subdesarrollo. Tampoco lo es el estallido de disturbios.

El verdadero “test de gobernabilidad” radica en la habilidad y flexibilidad de las instituciones de un país para enfrentar y contener la crisis, lo cual incluye aprender y actuar con rapidez para enfrentar y corregir los errores. En la actual operación de rescate y ayuda que se está llevando a cabo en Chile, ciertamente es  demasiado pronto para hacer una evaluación definitiva, pero la evidencia ya resulta alentadora, y consistente con la buena gobernabilidad: mientras sigue fortaleciéndose, el gobierno ya ha reconocido errores cometidos y se ha estado desplazando decisivamente para corregirlos. Como resultado de ello, algo de calma está llegando a medida que los esfuerzos de ayuda son más amplios y se ha restaurado el orden.

Otro componente crucial del “test de gobernabilidad” es la respuesta a nivel local. Los heroicos esfuerzos que realizan muchos funcionarios del gobierno local, jefes comunales y pobladores, a menudo no llaman la atención de las cámaras de televisión de la misma forma que un edificio destruido, una tienda saqueada, o una estructura colapsada. Estos hechos pueden quedar en el anonimato sin que se sepa cuántos son, (en este momento) pero cumplen un papel fundamental en complementar y a veces suplir los esfuerzos del gobierno central. Un excelente ejemplo de esto  fueron los esfuerzos de los funcionarios locales en algunos pueblos costeros, que con la ayuda de megáfonos vociferaban instrucciones de evacuación  una vez acontecido el terremoto, supliendo  así  la fallida y “sofisticada” alerta de tsunami del centro.

Algunas implicaciones de gobernabilidad para Chile

Es evidente que ahora la prioridad consiste en continuar realizando el esfuerzo de ayuda en una forma decisiva, bien coordinada y focalizada. Sin embargo, es importante comenzar a planificar también para la etapa de la reconstrucción.

En términos relativos, Chile estará bien posicionado para el desafío, debido a su alto nivel de gobernabilidad. La marcada diferencia con  Haití es que Chile no requerirá un esfuerzo masivo e internacional de ayuda (aunque sí de un planificado apoyo técnico y de equipos  por parte de otros países), ni requerirá la inserción de importantes nuevas instituciones (y particularmente no necesitará de instituciones dirigidas desde el extranjero).

Y aunque los fondos para la reconstrucción deberán  ser muy altos, calculados en muchos miles de millones de dólares, la resiliente economía de Chile y su estelar disciplina  macroeconómica le otorgan un sustancial campo de movimiento para emprender esta reconstrucción, sin depender excesivamente  en financiamiento a través de  deudas (o  inflacionario).  Además, se espera que  el dinámico sector privado juegue un papel fundamental.

En el esfuerzo de reconstrucción será importante aplicar las lecciones aprendidas y los errores cometidos durante este terremoto, mejorando, por ejemplo, el sistema de alarma de tsunamis, asegurando suficiente energía de respaldo y estableciendo sistemas de comunicaciones de emergencia, así como designando ubicaciones estratégicas parra recursos humanos cruciales y depósitos de abastecimiento en todo el país.

Aplicar las lecciones recibidas en cuanto a los estándares para algunos tipos de construcción, tales como el reforzamiento de estructuras antiguas y hospitales, puede ser también un requerimiento. Y el moderno y transparente sistema chileno de adquisiciones será sometido ahora a una importante prueba, debido al alcance y  la urgencia de las futuras inversiones de infraestructura que se requerirán. Sin embargo, será necesario aplicar medidas, incluyendo el monitoreo de la sociedad civil, para mitigar el riesgo de captura por parte de poderosas empresas privadas, lo cual constituye un riesgo cada vez que surgen grandes y lucrativos contratos.

Hay también desafíos más extensos que enfrentar. En lo que a instituciones se refiere, la policía y las fuerzas armadas  pueden requerir de reformas y modernización. Un giro hacia una cierta descentralización y el traspaso de competencias desde la autoridad central deberían considerarse a la luz de esta experiencia.

Y a un nivel más general, los saqueos e incendios intencionales son un potente recordatorio de las tensiones socioeconómicas potencialmente explosivas, inherentes a una sociedad desigual. De hecho, entre los desafíos a la gobernabilidad chilena antes del terremoto, el delito común siempre ha encabezado la lista, lo cual en parte se debe a una fuerza policial insuficientemente profesionalizada, y en parte al resultado de desigualdades económicas y a los bajos niveles de empleo entre los pobres.

La enorme inversión y el esfuerzo por generar  los empleos que se requerirán en el sur de Chile, tal vez ofrezcan  una oportunidad única para enfrentar estos desafíos pendientes.

En efecto,  un desastre natural tan trágico como éste puede transformarse también en una oportunidad para que Chile emerja incluso más fuerte y más igualitario que antes. El liderazgo es y será, la clave.

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